כדורי ואח' נ' חברת נמל חיפה בע"מ

פסק דין

1.התובעת הגישה תביעה זו המונחת בפניי למתן צו הצהרתי שיקבע כי הנתבעת אינה רשאית לעכב נוסעים באולם הנוסעים בנמל חיפה, כשאין מניעה אמיתית המחייבת זאת וליתן כל סעד אחר שראוי לתיתו בנסיבות העניין.

2.התובעת מס' 3 (להלן: "התובעת") הנה חברה העוסקת בין היתר במתן שירותי נסיעות ונופש, ובמסגרת זו מפעילה הפלגות נופש באוניות ייעודיות היוצאות מנמל חיפה לנמלים שונים במזרח התיכון. התובעים 1 ו- 2 הנם נוסעים הנוהגים לצאת מספר פעמים בשנה להפלגות אותן מארגנת התובעת. הנתבעת היא המנהלת והמפעילה של הנמל הימי בחיפה, מכוח כתב הסמכה להיות חברת נמל בהתאם להוראות סעיף 10 לחוק רשות הספנות והנמלים, תשס"ד - 2004.

3.בכתב התביעה נטען כי מזה כשנתיים החלה הנתבעת למנוע מנוסעים שסיימו את הליך הבידוק הביטחוני והקליטה לאונייה (check in) לעלות לאונייה, ותחת זאת היא נוהגת להחזיקם באולם הנוסעים. לאחר שנוסעים רבים התלוננו באזני התובעת על העיכוב שחל בעלייתם לאוניה, ועל כך שהם נאצלים להצטופף באולם הנוסעים בו שוררים לעתים קרובות דוחק וצפיפות, פנתה זו אל הנתבעת על מנת לברר את פשר העיכוב. בתשובה נאמר לה כי הדבר נעוץ בצרכים בטיחותיים. הסבר זה נראה לתובעת תמוה נוכח העובדה שעליית הנוסעים לאונייה נמנעה גם כאשר הרציף היה פנוי. תמיהתה של התובעת גברה לאחר שנוכחה לדעת כי ההסבר שניתן לנוסעיה היה שונה. בפני הנוסעים טענה הנתבעת כי העיכוב נגרם כתוצאה מכך שהאוניה עדיין אינה מוכנה לקליטתם. משבקשה התובעת לברר את פשר העניין התקיימה פגישה בין נציגי הצדדים, במהלכה אישר מנכ"ל הנתבעת בפה מלא כי עיכוב הנוסעים נגרם בשל רצונה של הנתבעת להפיק רווחים משהותם של הנוסעים באולם, בו מופעלות חנויות הפטורות ממכס (duty free).

לטענת התובעת עיכוב הנוסעים תוך כליאתם באולם הנוסעים והגבלת חופש תנועתם נעשה אמנם באמתלה של צרכים בטיחותיים וויסות עליית הנוסעים לאונייה, אולם הסיבה האמיתית העומדת מאחורי עיכוב זה נעוצה ברצונה של הנתבעת לגרוף רווחים על ידי כך שתגרום לציבור הנוסעים לרכוש מוצרים בחנויות הפטורות ממכס ולקבל תמלוגים המגיעים לה מאותן מכירות. בכך פוגעת הנתבעת בחופש התנועה של הנוסעים, חופש שהוכר כזכות יסוד. בנוסף מפרה הנתבעת את חובות ההגינות, תום הלב, הסבירות והמידתיות החלות עליה באופן מוגבר בהיותה גוף דו מהותי, הכפוף לנורמות מהמשפט הציבורי והמנהלי.

4.הנתבעת מצדה טענה כי מדובר בתביעה שמאחוריה אינטרס כלכלי מובהק, שאין לו דבר עם רווחת הנוסעים, שכן התובעת מעוניינת להעצים את רווחיה שלה מן המכירות הנעשות בחנויות הפטורות ממכס הפועלות בתוך אוניותיה. לגבי תהליך קליטת הנוסעים, ציינה הנתבעת כי לאחר שאלה עוברים את הבידוק הביטחוני ואת הכרטוס, עוברים הנוסעים בידוק ביטחוני ידני הכולל מעבר דרך מכשיר שיקוף ולאחר מכן יורדים לקומה התחתונה של בית הנתיבות שבפתחו מצויות עמדות ביקורת הגבולות. לאחר השלבים הללו נכנסים הנוסעים אל אולם הנוסעים בו הם ממתינים עד לעלייתם לאוניה. משיקולים בטיחותיים, מתוכננת המערכת באופן שבכל פעם ניתנת לקבוצה של 50 נוסעים הרשאה לעבור אל האוניה, וזאת לפי סדר הגעתם לעמדת הכרטוס. הדבר נעשה באופן שבחלוף שעה מעת כרטוסו של הנוסע ה-50 בכל קבוצת עלייה, ניתנת הרשאה לעלייה לאוניה לאותה קבוצה והודעה על כך משודרת במערכת הכריזה. לטענת הנתבעת, שיטה זו מווסתת את עליית הנוסעים לקבוצות ומאפשרת זרם עלייה סביר, תוך שמירה על בטיחות הנוסעים וביטחונם.

בהקשר זה הפנתה הנתבעת לכך שהנוהל של עליית הנוסעים, כמתואר לעיל, הינו נוהל ותיק שהופעל משך שנים רבות. בשנת 2005 לערך, הופסקה הפעלת הנוהל באופן שהתאפשרה תנועה חופשית ושוטפת של נוסעים מאולם הנוסעים לרציפים בהם עוגנות האוניות. הדבר גרם לכך שלא אחת קהל רב הצטופף בפתח כבש האונייה על הרציף. בחודש יוני 2006 אירעה תאונה טרגית, כאשר אחד הנוסעים שעמד להפליג באונייה של התובעת, קיפח את חייו לאחר שנפל מהרציף למים וטבע. בעקבות אותו אירוע הוקמה ועדת חקירה והוחלט להחזיר את נוהל ויסות העלאת הנוסעים כפי שהונהג בשנים קודם לכן.

5.בהיבט המשפטי טענה הנתבעת כי הזכות לחופש תנועה, אינה זכות מוחלטת כי אם יחסית והנוהל של העלאת הנוסעים המונהג על ידה, משקף את נקודת האיזון הראויה שבין הזכות לחופש תנועה לבין ביטחונם ובטיחותם של כלל הנוסעים. הנתבעת הוסיפה כי כשם שחלות עליה חובות מן המשפט המנהלי מעצם מעמדה כגוף דו מהותי, כך במקביל תקפות לגביה הנורמות החלות על רשויות המנהל, לרבות הכלל לפיו בית משפט לא יחליף את שיקול דעתה של רשות ולא יעמיד עצמו במקומה.

באשר לשיקול הכלכלי טענה הנתבעת, כי אין כל פסול בכך שהיא מפיקה רווחים משהייתם של הנוסעים באולם הנוסעים. זאת כאשר הרפורמה בנמלי הים נועדה לנתק את התלות הכלכלית שיש לחברה המפעילה נמל בתקציב ממשלתי ולהפוך אותה לחברה תחרותית הרשאית להביא בחשבון גם שיקולים עסקיים כלכליים.

6.ב"כ הצדדים הגיעו ביניהם להסדר דיוני, לפיו לא יהא צורך בשמיעת עדים והתביעה תוכרע על סמך החומר המצוי בתיק בית המשפט, לאחר שיוגשו על ידם סיכומים בכתב.

7.שני הצדדים הציגו חוות דעת של מומחים מטעמם התומכים בטענותיהם. התובעת הניחה בפניי את חוות דעתו של מר אשר אסבן מיום 10.6.10, לפיה אין כל קשר בין בטיחות לבין הוצאת קבוצות של 50 נוסעים בהתאם לזמן הגעתם ועל פי מספר סידורי שניתן להם ע"י המחשב. לדעת מומחה זה, מדובר בשיטה שאינה נכונה, אינה מקצועית והיא אף הדרך המסוכנת ביותר לניתוב ופינוי נוסעים. לשיטתו, יש להנהיג שיטת עבודה שתבטיח פינוי מהיר, רציף ובטוח של אולם הנוסעים מנוסעי האונייה. פינוי כאמור, חייב להוביל לכך שהנוסעים ישהו כמה שפחות על הרציף, על מנת לצמצם עד למינימום את הסיכונים הכרוכים בשהייה במסלול מסוכן זה וכן לצמצם עד למינימום הכרחי את שהייתם באולם הנוסעים, שם הם חשופים "לנוסעים ממורמרים, לחוצים וחסרי סבלנות". יחד עם זאת, אישר מומחה התובעת, כי לא ניתן לקבוע נוסחת ויסות אחידה, שכן מדובר בנוסחה שמרכיביה משתנים מרגע לרגע וממצב נתון למצב משתנה. לכן, נוסחה המורכבת מנתונים כה רנדומאליים וסבוכים להבנה וזיהוי, יכולה להיפתר רק ע"י אנשי מקצוע בשני קצוות הנתיב - המפנה והמקבל. מילים אחרות, ניתוב הנוסעים יכול להתבצע תוך שילוב ושיתוף פעולה בין הגוף המפנה והגוף המקבל. תוכנת מחשב אינה יכולה לבצע ולקיים שיטה הגיונית, בטיחותית ובטוחה לפינוי הנוסעים מהאולם אל האונייה.

הנתבעת מצדה הציגה את חוות דעתו של מר יצחק צוקר, מיום 11.7.10 אשר קבע כי לוח הזמנים והתזמון המופעל במסוף הנוסעים לגבי שחרור הנוסעים לאונייה, הינו סביר בהחלט על מנת לקיים הליך שנועד לשמור על שלומם של הנוסעים עד עלייתם לאונייה. לשיטתו, תהליך העלייה לאוניה אינו מיידי, גם לאחר שהושלמו הליכי הבידוק הביטחוני והכרטוס, אלא כולל שלבים אחדים המתפרשים לאורך כשעה - ראשית, נדרשת התארגנות קבוצת 50 הנוסעים ומעברם דרך הביקורת של עובדי הנמל והליכה לאורך המסדרון עד ליציאה לרציף. התארגנות זו אינה מיידית ומשכה תלוי במאפייני הנוסעים, במספרם ואופי המטען שהם נושאים עמם. שנית, זמן ההגעה של קבוצת 50 הנוסעים מפתח אולם הנוסעים לאורך הרציף ועד למקום עגינתה של האונייה, כשהם נעים רגלית מרחק של כ-100 מטרים. במקרים בהם עוגנות ברציף שתי אוניות, המרחק שעל הנוסעים לעבור, ארוך יותר. שלישית, זמן העלייה אל האונייה כאשר הנוסעים ממתינים על הרציף בתור, לצורך בידוק בטחוני לפני העלייה לאונייה. לאחר מכן עולים הנוסעים אחד אחד במדרגות צרות לכבש האונייה. השקלול של כלל השלבים הנ"ל מוביל למסקנה שפרק זמן של כשעה, הינו סביר בהחלט על מנת לאפשר לקבוצה בת 50 איש להשלים בבטחה את כל ההליך. יוער כי בסיומה של השעה הניתנת לקבוצת 50 הנוסעים הראשונה, אמורה להתחיל לצאת קבוצת הנוסעים הבאה. לטענת מומחה הנתבעת, שיטת מעבר זו יש בה כדי להבטיח תהליך רציף ומבוקר היוצר סביבה בטוחה יותר.

בהתייחס לחוות דעתו של מומחה הנתבעת, ציין מר צוקר, כי תוכנת המחשב אינה קובעת את הרשאת היציאה מאולם הנוסעים ואין היא מחליפה את שיקול הדעת של מפעיל המסוף. המערכת הממוחשבת משמשת כלי ספירה בלבד המסמן את הקבוצה ואת המספרים הסידוריים של הנוסעים לצורך ניהול הקהל במסוף. ההחלטה אם לשחרר את הקבוצה, היא החלטה של מפעיל המסוף המתקבלת בשים לב לתנאי הרציף ובכפוף לכך שהאונייה מוכנה לקליטת הנוסעים.

8.דומה כי אין בין הצדדים מחלוקת לגבי כך שהנתבעת הינה גוף בעל דואליות נורמטיבית, הנמצאת בתחום הדמדומים שבין הפרטי לציבורי. גופים מעין אלה אינם רשויות מנהליות במובנו הקלאסי של מונח זה, ועם זאת פעילותם מחליפה, גם אם בהדרגה ובאופן חלקי, את פעילותן של רשויות מנהליות. במאמרה "הוראות המשפט המנהלי: בין חוקתיות להפרטה", עיוני משפט כ"ה, תשס"ב, 503 ציינה פרופ' דפנה ברק-ארז, כי בית המשפט העליון ביטא מודעות לפעילותם של הגופים המעורבים וכינה אותם גופים "דו מהותיים", תוך גילוי נכונות להטיל עליהם את עקרונותיו המהותיים של המשפט הציבורי. לשיטתה, לא זו בלבד שתהליך זה חשוב, "אלא חיוני להכיר בכך שבהמשך הדרך לא תחשב עוד תופעת הגופים הדו מהותיים למגזר מצומצם המתקיים בשוליו של המשפט המנהלי. היא תהיה תחום מרכזי להבנת פעילותו העדכנית של המנהל הציבורי, ובהתאם לכך גם לדיון משמעותי במשפט המנהלי" (עמ' 519).

בהינתן האמור, ברי כי לצד חובתה של הנתבעת לפעול בהגינות ובסבירות כמתחייב ממעמדה כגוף מנהלי, היא נהנית מכר נרחב למדי בהפעלת שיקול דעתה ובית המשפט לא ישים עצמו בנעליה, כל עוד שיקול דעת זה אינו חורג ממתחם הסבירות. לפיכך, שיטת העבודה אותה הנהיגה הנתבעת והשיקולים שהנחו אותה בקביעתה, ייבחנו על פי אמות המידה הנהוגות במשפט המנהלי. השאלה אם כן הנה האם הנוהל והשיקולים שעמדו מאחורי קביעתו חרגו ממתחם הסבירות במידה המחייבת התערבותו של בית המשפט. יפים לעניין זה הדברים שנקבעו לפני שנים רבות מפי כב' השופט ברק (כתוארו אז) בבג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור, פד"י ל"ה(1), 421, 442, 443 בציינו:

"העקרון בדבר אי התערבות של בית המשפט בשיקול הדעת המינהלי פירושו כי הבחירה בין הפתרונות האפשריים השונים הנופלים למתחם הסבירות, כל כולה נתונה לרשות המינהלית. . . .חופש הבחירה המינהלי פועל במתם הסבירות. בתחום זה לא יתערב בית המשפט ולא יחליף את שיקול הדעת המינהלי בשיקול דעתו הוא. בחירה הנעשית מחוץ למתחם הסבירות תיפסל על ידי בית המשפט. מתחם הסבירות עצמו נקבע על ידי בית המשפט השואל את עצמו מהו תחום השיקולים של רשות מינהלית סבירה בנסיבות הקונקרטיות של העניין שלפניו".

9.המחלוקת בין הצדדים מצטמצמת ומתמקדת, בשאלה באם שהייתם של הנוסעים באולם הנוסעים משך שעה לאחר שהנוסע ה-50 סיים את הליך הכרטוס, הינה שהייה מתחייבת והכרחית בהיבט הבטיחותי והביטחוני או שמא היא מונעת משיקולים זרים ורצון להעצים את רווחיה של הנתבעת.

לאחר שעיינתי בחוות הדעת ובחנתי את ממצאי המומחים, אין בידי לקבוע מסמרות לגבי פרק הזמן הנדרש על מנת להבטיח מעבר בטוח ומבוקר של הנוסעים מבית הנתיבות ועד לכבש האונייה. מקובלת עלי ההנחה, כי אין לאפשר מעברם של נוסעים באופן עצמאי, יחידים יחידים, כל אחד לפי זמנו ורצונו. מדובר בשטח מסוכן ורגיש שיש לאפשר לגביו פיקוח ובקרה מטעם הנתבעת למען ביטחונם ובטיחותם של הנוסעים. בכך אין כל פגיעה בזכות לחופש התנועה. אף מומחה התובעת היה ער לכך שלא ניתן לקבוע גבולות נוקשים לעניין זה, אלא יש להפעיל שיקול דעת על פי הנתונים בשטח. בנוסף, הודה מומחה התובעת כי "הכנת נוהל ניתוב נוסעים הינו מטלה לא פשוטה לביצוע, שמחייבת שיתוף פעולה רב תחומי וכוללת בחובה הכנת מסד נתונים מקצועי שהכנתו בלבד חייבת להתפרס על פני תקופה לא קצרה ולאחריה יבוצע עיבוד נתונים סטטיסטיים ואחרים בהתאם לממצאים השונים". מדובר אם כן במערך נרחב ומורכב של שיקולים שהובילו להנהגת שיטת העבודה הקיימת. שיטה זו מתייחסת לכל אורך ציר הזמן מרגע כניסתו של הנוסע לשטח הנמל ועד לעלייתו לאוניה ואינה מתמקדת רק באותה שעה השנויה במחלוקת. קשה לבודד שלב אחד מתוך השרשרת. מדובר במהלכים הכרוכים ושלובים זה בזה ומשליכים האחד על השני.

מומחה התובעת הודה ברוב הגינותו בפתח דבריו, כי אין בחוות דעתו משום המלצה להוראות הפעלה של עובדי הנמל ו/או עובדי חברת הספנות. דומה כי בכך ביקש להדגיש כי חוות הדעת מטעמו אינה בבחינת הצעה לנוהל חליפי. על כך אני רואה להעיר, שאם מומחה התובעת נקט משנה זהירות וציין כי אין בחוות דעתו משום המלצה להוראות הפעלה, לאור מורכבות הנושא והמטלה הלא פשוטה הכרוכה בקביעת נוהל מעין זה, כיצד זה מבקשת התובעת את בית המשפט לשים עצמו בנעלי הנתבעת ולקבוע שיטת עבודה כזו או אחרת? אם למומחה מטעם התובעת לא היו הכלים לקבוע שיטה כאמור, ודאי שלבית המשפט אין את הידע, המומחיות והכלים לעשות כן.

10.מטעם זה אין בידי לקבוע אם פרק הזמן בן שעה, עליו מלינה התובעת, הינו הכרחי ומתחייב או שמא ניתן לקצרו ולהעמידו על חצי שעה או שמא 15 דקות. הואיל ואין חולק כי מעבר בטוח של הנוסעים מחייב העברתם בקבוצות, על מנת להבטיח מעבר מדורג ומפוקח, חייבת הנתבעת לקבוע שיטה כלשהי לאיסוף אותם נוסעים. בשים לב לשלבים שתחילתם עם סיום הכרטוס ומעבר הנוסעים לאולם הנוסעים וסיומם עם הגעתם לאונייה, כפי שפורטו בחוות הדעת מטעם הנתבעת, אין לומר כי פרק זמן בן שעה כפי שנקבע על ידה, הינו בלתי סביר.